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Notas sobre los alcances y extensión de la potestad revocatoria en sede administrativa previsional. Por Edelmira Milano de Sayavedra y Augusto J. Piechenstainer
Sumario. El presente trabajo analizará los alcances y extensión de la potestad revocatoria en sede administrativa previsional. Partiendo de las especiales características del acto administrativo previsional, se analizará la posibilidad de que la Administración extinga, por sí y ante sí, un acto dictado por ella con anterioridad. Se tratará de dilucidar cuál es el criterio de interpretación adecuado dentro del orden jurídico argentino para examinar la extinción de actos administrativos que acuerdan derechos previsionales. Se analizarán las disposiciones del derecho positivo argentino en orden a la extinción de actos administrativos. De acuerdo a la clasificación que adopta la ley 19.549, se verá cuál es el órgano competente en cada caso para declarar si corresponde o no extinguir el acto administrativo que se pretende cuestionar. Se analizará el art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241, examinándose sus requisitos de procedencia, y se interpretará el mismo a través de la jurisprudencia sobre el art. 48 de la ley 18.037, antecedente del primer artículo citado. Se analizará qué vía jurídica le cabe al beneficiario previsional cuando la Administración se aparte de los límites fijados por el art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241, y la incidencia de la conducta de la Administración en la generación de la litigiosidad previsional.
1. Introducción. El tema que nos ocupa es “La autotutela del Organismo Administrativo. Facultad revocatoria de la A.N.Se.S.”. Debe partirse de que la A.N.Se.S., Administración Nacional de la Seguridad Social, es Administración Pública, y como tal, se manifiesta en la relación con los administrados a través de actos administrativos. Por esto, y para una mayor precisión, diremos que en realidad el tema a tratar comprende los alcances y extensión de la potestad revocatoria en sede administrativa previsional, la posibilidad por parte de la Administración de extinguir un acto administrativo dictado por ella misma, por sí y ante sí. En un sentido amplio, la revocación implica la extinción del acto administrativo. Si dicha extinción es realizada por la Administración, estaremos en presencia de la revocación, en cambio, si es realizada por el Poder Judicial, estaremos en presencia de la anulación. El quid es deslindar cuándo la extinción del acto administrativo por razones de ilegitimidad debe realizarla la Administración y cuándo debe realizarla el Poder Judicial, lo cuál constituirá el tema de nuestro trabajo.
2. El acto administrativo previsional. En materia previsional nos encontramos ante un acto administrativo de especiales características. Nos referimos a aquel acto administrativo que acuerda un beneficio previsional. Por un lado es un acto administrativo individual y concreto, del que surgen derechos subjetivos de carácter eminentemente alimentarios en cabeza del titular, y por otro lado el derecho subjetivo acordado al titular por el acto administrativo tiene el carácter constitucional de integral e irrenunciable (art. 14 bis de la C.N.). De ello se deriva el especial cuidado y la suma diligencia con que, sostenemos, la Administración debe actuar cuando pretende ejercitar facultades revocatorias.
3. La revocación – Su naturaleza. ¿Pertenece la revocación a la esencia del acto administrativo?. Esta es una pregunta formulada por Marienhoff en su Tratado de Derecho Administrativo (tomo II, pg. 579), donde contesta a la pregunta con un fallo de la C.S.J.N., “...la perennidad de lo inestable en materia de derecho administrativo carece de base legal y justiciera...” (“Elena de Carman de Cantón c/ Nación s/ pensión”). Los actos administrativos, al igual que el resto de los actos jurídicos, no se dictan ni se realizan para ser “extinguidos”, “...sino para ser cumplidos y respetados como criterios reguladores de las situaciones que contemplan: se emiten para lograr un cometido. Este es el rasgo esencial de todos los actos jurídicos...” (confr. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T.II, pg. 582). Como señala el maestro, pretender lo contrario implica sostener que todos los actos administrativos requieren su extinción por ilegitimidad u oportunidad, y sería análogo decir que la anulación es esencial al acto jurídico, o que la expropiación es la esencia de la propiedad privada. De allí que la Corte Suprema de la Nación haya señalado que: a) la revocación no constituye el principio en derecho administrativo, b) el principio general está representado por la estabilidad y la certidumbre del derecho, y c) la revocación es una excepción al principio general. Principio general que se encuentra recogido en el art. 12 de la ley 19.549, que recepta la presunción de legitimidad como principio del que gozan los actos administrativos.
4. Principio interpretativo. De allí se deriva que el criterio de interpretación en materia de revocación administrativa debe ser restrictivo. Lo general es la validez, la excepción es el vicio en el acto. Y sólo en presencia de vicio, y de determinados vicios, es que se puede hablar de extinción del acto. Por ello la interpretación debe ser de naturaleza restrictiva, de otro modo se atentaría contra la presunción de legitimidad de los actos administrativos, derivándose de ellos la inseguridad y la incertidumbre.
5. Presencia de vicios en el acto administrativo. Grados de invalidez: Sentado el principio general de la validez de los actos administrativos señalaremos ahora aquellas situaciones en las que éstos presentan vicios. En tales casos según el tipo de vicio puede ocasionarse la invalidez del acto. En aquellos casos en que los vicios no generan la invalidez del acto, se dice que los mismos son “irrelevantes”, “intrascendentes” o “no invalidantes”, constituyendo en tales casos a los fines de la ley 19.549 actos regulares, respecto de los cuales la Administración sólo puede requerir su anulación judicialmente, siendo irrevocable administrativamente, de acuerdo al art. 18 de la ley 19.549. La L.N.P.A. recepta dos grados de invalidez: el acto nulo de nulidad absoluta y el acto anulable. Por imperio de la presunción de validez del acto administrativo los supuestos de nulidad absoluta y de anulabilidad son aquellos que están expresamente acotados por el legislador, ya que fuera de ellos rige la presunción de validez. Ya se trate de actos anulables o de actos nulos, rige la ejecutividad y eficacia inmediata de los actos administrativos. El acto anulable puede quedar convalidado por el vencimiento de los plazos para impugnarlo, mientras que el acto nulo, a pesar de ser ejecutado por la Administración, éste no puede convalidarse, seguirá siendo nulo y así deberá ser declarado, aún vencidos los plazos de impugnación. (Hutchinson, Régimen de Procedimientos Administrativos, pg. 125, Astrea). En los casos de nulidad absoluta, la propia Administración está facultada a declararla de oficio (sólo puede convertirse un acto nulo en uno válido en el supuesto del art. 20 de la L.N.P.A., con el consentimiento del administrado). En cambio la anulabilidad debe hacerse valer dentro de los plazos fugaces de los recursos o acciones, en caso contrario se convalida el acto, ello a diferencia de la nulidad absoluta, la cual es imprescriptible. Esta enorme diferencia en relación a la posibilidad de declarar la nulidad del acto en el tiempo demuestra la importancia de clasificar correctamente al acto bajo estudio que pretenda ser revocado. Aún poseyendo vicios, si el acto es anulable, puede convalidarse por el paso del tiempo, mientras que si es nulo de nulidad absoluta, ello no sucede. Ahora bien, nuestro tema es específicamente sobre la potestad revocatoria de la Administración en materia previsional. A los efectos de delimitarla debemos partir del análisis de las normas aplicables, en este caso, los arts. 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de la L.N.P.A., y el art. 15, 2° párrafo de la ley 24.241. Debe recordarse que la ley 19.549 es plenamente aplicable dentro de la Previsión Social por imperio del decr. 722/96.
6.1. Disposiciones pertinentes de la ley nacional 19.549. Art. 12: “El acto administrativo goza de presunción de legitimidad: su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios...” Art. 13: “El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos –siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado”. Art. 14: “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos: a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida por el agente; o por simulación absoluta. b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa, por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.” Art. 15: “Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial”. Art. 16: “La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido”. Art. 17: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de legitimidad, aún en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido, y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad”. Art. 18: “El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados”.
6.2. Disposiciones pertinentes de la ley 24.241. Art. 15.- “Cuando la resolución otorgante de la prestación estuviere afectada de nulidad absoluta que resultara de hechos o actos fehacientemente probados, podrá ser suspendida, revocada, modificada o sustituida por razones de ilegitimidad en sede administrativa, mediante resolución fundada, aunque la prestación se hallare en curso de pago”.
7. Distintos supuestos. Según el grado de nulidad, nulidad absoluta o anulabilidad, varía el órgano competente para declarar la nulidad del acto. En los casos de nulidad absoluta, la nulidad debe ser declarada aún en sede administrativa (art. 17 ley 19.549). Pero cuando el acto que padeciere de ella estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estuvieren cumpliendo la Administración debe recurrir necesariamente a sede judicial. La única excepción a ello estaría constituida por el art. 15 de la ley 24.241, que faculta a la Administración a declarar la nulidad absoluta en sede administrativa de sus resoluciones, aún cuando se hubiere generado un beneficio y éste se estuviere percibiendo. Pero para tan grave y trascendente decisión (recordemos que nos encontramos ante prestaciones de naturaleza alimentaria, que tienen carácter constitucional de integral e irrenunciable), deben reunirse imperiosamente los extremos descriptos en la citada norma: a)que se trate de nulidad absoluta, y b)que la misma resultara de hechos o actos fehacientemente comprobados. Y aún dentro de este supuesto, debe ser respetado el traslado al interesado para darle la posibilidad de formular su defensa, antes de la emisión del acto (art. 18 de la C.N.). Este último aspecto fue reglado por el decreto 1.287/97. Ahora bien, esta autorización nos lleva al siguiente esquema cuando el acto administrativo de que se trata sea de naturaleza previsional: VERSION(7), COLUMNS(3), DIMENSION(TM), COLWIDTHS(E1,E1,E1), KEEP(OFF), BOX(Double), HGRID(Single), VGRID(Single)
POR REGLA GENERAL De lo anteriormente expuesto surge que efectivamente, la Administración se encuentra habilitada por el art. 15 de la ley 24.241 sólo en ciertos supuestos – de interpretación restrictiva – a declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo, con el respeto al debido proceso legal, de orden constitucional, en los demás casos se debe acudir indefectiblemente a la Justicia demandando la nulidad, para que sea el Poder Judicial el que examine y decida si el acto es nulo o no lo es, dentro del respectivo proceso legal, con las garantías constitucionales de la defensa en juicio y el juzgamiento por parte de un tercero independiente. Así las cosas, en este orden de ideas, se ve que para determinar si la competencia para declarar la nulidad de un acto la tiene el Poder Judicial o la Administración, hay que determinar con precisión ante qué clase de nulidad nos encontramos, si es nulidad absoluta o anulabilidad, y qué circunstancias rodean al acto, y qué clase de prueba hay de dicha nulidad. Sólo está permitido a la A.N.Se.S. declarar la nulidad absoluta cuando se trate de un acto que padezca de nulidad absoluta, y que la misma surja de hechos o actos que se encuentren fehacientemente comprobados. A tales efectos se debe delimitar con precisión cuáles son los supuestos de nulidad absoluta y cuáles los de anulabilidad. Así como también los alcances de la expresión “hechos o actos fehacientemente comprobados”, contenida en el art. 15 de la ley 24.241. Cualquier exceso por parte de la Administración en las calificaciones aludidas, aplicando la norma a circunstancias no incluidas en la misma, importará en la práctica una violación de los arts. 14 bis, 17 y 18 de la Constitución Nacional, so pretexto de aplicación del art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241. Supuestos de nulidad absoluta: a) Voluntad excluida por error esencial b) Dolo (en cuanto se tengan por existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos) c) Violencia física o moral ejercida sobre el agente d) Simulación absoluta e) Incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado (salvo que en este último supuesto la delegación o sustitución estuviere permitida) f) Falta de causa (por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados) g) Violación de la ley aplicable h) Violación de las formas esenciales i) Violación de la finalidad que inspiró su dictado A estos supuestos, para que sea aplicable el art. 15 párr. 2° de la ley 24.241, deberá sumársele la circunstancia de que surja la nulidad absoluta de hechos o actos fehacientemente probados. De otra manera, no resulta aplicable dicha norma, y debe recurrirse indefectiblemente a la Justicia para ejercer la pertinente acción de lesividad o anulación. Esta interpretación, respetuosa de la literalidad de la norma y de la finalidad del Derecho de la Seguridad Social, ya ha encontrado eco favorable en la jurisprudencia respecto del art. 48 de la ley 18037, antecedente del art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241, y en tal sentido se ha dicho: “...El art. 48 de la ley 18.037 debe interpretarse referido únicamente a los supuestos de error grave de derecho o para aquéllos en que los hechos en que se fundan las decisiones carecen de existencia real y hayan sido acreditados mediante maniobras dolosas o fraudulentas. Por ello, no encontrándose objetivadas en autos dichas circunstancias, corresponde dejar sin efecto la resolución que revocó el acto administrativo por el cual se había otorgado el beneficio de pensión y le formuló a la titular cargo por los haberes percibidos indebidamente”; CNASS - Sala I, Sent. 43399, 28.6.93., Irusta, Ramona C/ Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos. Además debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la facultad revocatoria no puede utilizarse fundándose en una revaloración de la prueba ya valorada, como lo ha dicho la jurisprudencia: “Las facultades otorgadas por el art. 48 de la ley 18.037 quedan desplazadas por la doctrina de la C.S.J.N., según la cual no cabe la revisión por vía administrativa de la resolución que concedió una jubilación nacional, si aquélla se basa en la reconsideración de la prueba tenida en cuenta para reconocer el beneficio (cfr. Fallos 157:368; 281:48),CNASS - Sala I, Sent. 42504, 10.6.93, Trisi, Inocencia C/ Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles. Este fallo implica nada más ni nada menos que la aplicación de la doctrina de la Corte Suprema sobre la imposibilidad de revocar un acto por “cambio de criterio”, en caso contrario se dejaría librado al mero arbitrio del funcionario o empleado público la extensión y subsistencia de los derechos previsionales, de raigambre constitucional y naturaleza alimentaria. En este sentido también se ha dicho: “...No se da el extremo de excepción que se refiere el art.48 de la ley 18.037 cuando la jubilación ordinaria fue otorgada al titular como resultado de la valoración de las circunstancias de hecho y prueba aportadas, por lo que la anulación del beneficio deberá recabarse en la instancia judicial, en juicio contradictorio y mediante el debate correspondiente, dado que no existe ningún precepto de ley que declare inestables, revisables, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados al arbitrio de las autoridades...”, CNASS - Sala II, Sent. 58232 (F.-H.), 14-09-94, Schlesinger, Gert Wolfgang C/ Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles. Ahora bien, a pesar de lo dicho, sigue subsistente un problema netamente jurídico, cual es el de la calificación legal a realizar, por un lado, la determinación de que se está en presencia de una nulidad absoluta, y por otro, el determinar que la misma se encuentra fehacientemente acreditada.
8. Problema de calificación. En definitiva el problema se transforma en un problema de calificación, pero ¿quién es quien realiza dicha calificación?. Tal actividad puede constituirse en un caso de arbitrariedad. Existirán casos claros de nulidad absoluta surgida de hechos o actos fehacientemente acreditados, por ejemplo: en caso de prosperar la investigación penal que se está realizando respecto de las jubilaciones otorgadas en la provincia de La Rioja, en caso de que la investigación penal dé por probado la falsificación de documentación para acceder a los beneficios previsionales, en tal caso, los hechos estarán fehacientemente probados, y por las circunstancias del caso, el acto padecerá de nulidad absoluta, por haberse fundado en antecedentes de hecho inexistentes y prueba falsificada. Este sería claramente un caso de aplicación del art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241. Obviamente, en tales casos resultaría imposible para el afiliado alegar buena fe. Y la calificación habría sido realizada por la Justicia, luego de una investigación con todas las garantías del debido proceso. Pero la revisión de un expediente jubilatorio acordado en el cual la documentación sea indubitada, pero se hiciere una diferente valoración de la misma por parte del primer computista y por parte de quien efectúa el control, ya ahí no es aplicable el art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241. Luego casos en los que se aducen supuestos errores de cómputos para obtener una rebaja en el haber acordado, y así sucesivamente hasta llegar a situaciones en las que la Administración pretende efectuar modificaciones o dar de baja beneficios, sin estar en presencia de nulidades absolutas, y menos aún, de prueba fehaciente de la misma. Llegado este punto, vemos que so pretexto de la autorización del art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241, la Administración pretende mantener en la inestabilidad absoluta los derechos previsionales acordados a los afiliados. Esto significa lisa y llanamente arbitrariedad, violatoria de derechos consagrados constitucionalmente. Y frente a la arbitrariedad es que corre el Amparo, en un todo de acuerdo con el art. 43 de la Constitución Nacional, el cual dispone: “...toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley...”, el afiliado deberá interponer uno para evitar los efectos del futuro acto revocatorio –que se originaría como consecuencia del accionar ilegítimo de la Administración-. De otro modo se le permitiría a la Administración ejercer potestades propias del Poder Judicial, al pretender declarar la nulidad de actos que no revisten el carácter de nulos de nulidad absoluta, ni están fehacientemente comprobados los hechos o actos de los que surja la misma. Al hacer una interpretación extensiva del art. 15 de la ley 24.241 la Administración se excede de la autorización legal, termina configurando vías de hecho, vedadas a la misma por el art. 9 de la ley 19.549, “...La Administración se abstendrá: a)de comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales...”. La impugnación judicial del art. 15 de la ley 24.463 contra el acto revocatorio sólo es el camino para aquellos casos en los cuales la Administración haya actuado dentro del facultamiento dado por el art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241, es decir, que realmente haya una nulidad absoluta, y que realmente surja de hechos o actos fehacientemente probados, en tales casos, al interesado le cabe la impugnación judicial del art. 15 de la ley 24.463. Pero cuando la Administración, so pretexto de aplicación del art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241, en realidad esté ejerciendo potestades revocatorias sobre casos que no encuadran en la citada norma legal, habrá vías de hecho de la Administración, ya que actuará sin facultamiento normativo alguno, siendo falsa la causa que aduce en su accionar, por lo que será plenamente aplicable la Acción constitucional de Amparo del art. 43 de la Constitución Nacional. En un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación citado por Marienhoff, lse estableció: “...que no existe ningún precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del “diferente criterio” de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo...”, C.S.J.N., Fallos 175:371, in re “Elena Carman de Canton c/ Nación s/ pensión” (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 625). Vale decir, la situación contemplada en el art. 15 de la ley 24.241 es de interpretación estrictamente restrictiva. Todos los casos que no se encuadren allí, a saber, actos regulares, actos anulables, y actos nulos de nulidad absoluta, que se encuentren firmes, consentidos y se estén cumpliendo, pero en los cuales la nulidad absoluta no esté fehacientemente comprobada, deberán ser llevados a la Justicia para que allí la Administración ejerza la correspondiente acción de anulación.
9. Calificación como fehaciente. Debe tenerse en cuenta que la norma sólo funciona cuando exista nulidad absoluta que surja de hechos o actos fehacientemente comprobados (da la idea de hechos o actos susceptibles de ser tildados de delitos penales, donde lo fehaciente surge del proceso penal). Pero ¿cómo se califica el carácter fehaciente de la prueba o actividad probatoria? ¿Qué le da la calidad de acto o hecho fehacientemente acreditado? La norma habla de hechos o actos fehacientemente probados, lo que da la idea de un proceso contradictorio que, permitiendo el ejercicio del derecho de defensa, llegue a la verdad real sobre el carácter de los hechos, “de otra forma bastaría alegar que un acto adolece de nulidad absoluta...prejuzgando la Administración sobre un vicio, cuya existencia en el acto debería ser discutida en sede judicial...(argumento extraído del fallo Muñoz, José c/ Est. Nac.”, C. Nac. En lo Contenciosoadministrativo, 16/4/98. L.L. Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo 10/2/99). El carácter de fehacientemente comprobado del hecho o acto del que surja la nulidad absoluta deberá ser conforme al Código Civil, que establece qué instrumentos gozan de fe pública, o de los Códigos de Procedimientos de las distintas materias, que regulan procesos destinados a acreditar hechos. Bajo la idea de que algo haya sido probado fehacientemente subyacen principios constitucionales tan trascendentes como el del derecho de defensa, del contradictorio, la bilateralidad, el juzgamiento por parte de un tercero ajeno a las pretensiones de las partes, etc. Por ello es que resulta acertada plenamente la postura de Marienhoff, para el cual, cuando el acto ha creado derechos subjetivos, su extinción excede el ámbito de la mera policía, constituyendo actividad propia del Poder Judicial (TDA, TII, pg. 636). “...Este respetuoso autosometimiento de la Administración Pública a la autoridad judicial es una plausible demostración de la efectiva existencia de un Estado de Derecho, donde la función de juzgar le está reservada al “poder” u “órgano” estatal constitucionalmente habilitado para ello” (TDA, TII, pg. 641). Al decir de Marienhoff, esto resulta más acorde con los postulados del Derecho Constitucional de una comunidad civilizada, ya que nadie hará justicia por mano propia.
10. Conclusiones - Garantía del debido proceso y de la defensa. La potestad de revocación por parte de la Administración debe interpretarse restrictivamente, estando en caso de duda por la competencia del Poder Judicial para entender en la extinción del acto. Sólo procede respecto de actos que presenten los extremos del art. 15, 2° párrafo de la ley 24.241, y aún en ellos debe imperar la posibilidad de la defensa en juicio. El apartamiento de esto, ya sea por interpretación extensiva del art. 15, 2° párrafo de la ley 24.241, o por violación del derecho de defensa, da lugar a la Acción constitucional de Amparo del art. 43 de la Constitución Nacional. La defensa debe ser siempre resguardada especialmente en atención a la naturaleza de los beneficios previsionales, donde el Estado no es una mera parte, sino que es el garante de los derechos establecidos en la Constitución Nacional, donde ésta misma le manda a otorgar los beneficios, derechos de carácter alimentario. El Estado es al mismo tiempo administrador y garante de su aplicación, el punto débil de esto está cuando el Estado se convierte más en dueño de la ley que garante del derecho de seguridad social, y ahí nos encontramos frente a actos de autoritarismo, más que de autoridad, donde el Estado dice “yo tengo el derecho, yo lo aplico y lo cambio”. Esto es madre de la propia litigiosidad que critica, pero que genera al mismo tiempo por no someterse a la vía jurisdiccional para la aplicación del sistema jurídico. El Estado desconoce la ley so pretexto de la facultad revocatoria en sede administrativa, y se convierte en omnipotente. El límite de la facultad revocatoria del Estado está en la propia ley. Un beneficiario no puede estar pendiente de una posible anulación arbitraria de su beneficio o variación del monto del mismo, ya que con éste se alimenta día a día, es decir, el beneficio representa no sólo la calificación doctrinaria de derecho alimentario, sino que efectivamente lo usa para su manutención, y no puede vivir en la incertidumbre, de otro modo su vida no podrá ser digna, y en consecuencia el mandato constitucional será incumplido. Los efectos del acto van a ser consecuencia de la calificación del acto y del carácter de la calificación del mismo. De allí que la revocación administrativa debe ser interpretada con criterio restrictivo, dejándose de lado los intentos de interpretación analógica, y en casos de duda sobre el carácter de la posible nulidad aducida, debe estarse por la competencia del Poder Judicial para dilucidarla, que es en definitiva garante último del cumplimiento de los derechos, declaraciones y garantías previstas en nuestra Carta Magna. Conclusiones - Resguardo del derecho de defensa. 1) La validez de los actos administrativos es la regla general. Por ello la extinción del acto debe ser interpretada restrictivamente. La Administración no debe usar la facultad conferida por el art. 15 párrafo 2° de la ley 24.241 como una autorización en blanco para modificar, suspender, revocar y/o sustituir cualquier tipo de acto administrativo, se encuentre o no notificado, firme, consentido y se halle o no en curso de pago (tal es la interpretación que vemos en la práctica profesional diaria que efectúa la Administración). La competencia administrativa para extinguir actos administrativos debe ser interpretada restrictivamente. En los demás casos no comprendidos en el art. 15 de la ley 24.241 la A.N.Se.S. deberá recurrirse a la vía judicial, dando las respectivas garantías del debido proceso legal al administrado, de lo contrario al beneficiario le corresponderá la Acción constitucional de Amparo del art. 43 de la C.N. para obtener el restablecimiento de su derecho. 2) La litigiosidad generada en materia previsional tiene como una de sus causas el accionar del Estado que vulnera normas constitucionales y legales en su accionar. Por ello el Estado deberá extremar los recaudos de prudencia en el dictado de sus actos en los que pretende ejercer potestad revocatoria, en orden al resguardo de los derechos y garantías constitucionales de los que es titular el beneficiario previsional. De lo contrario será aplicable el Amparo del art. 43 de la Constitución Nacional, o sea, el Estado generará la misma litigiosidad que aduce combatir, ya que se colocará al margen de la ley y de la Constitución, al vulnerar derechos de rango constitucional. |
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