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C
I CONGRESO ARGENTINO DE PREVISION SOCIAL
Litigiosidad en el ámbito previsional
Buenos Aires, 22, 23 y 24 de agosto de 2001 
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires

Organizado por:
Comisión Administrativa de Revisión de la Seguridad Social
Asociación de Abogados de Buenos Aires
Asociación de Abogados Previsionalistas
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
Administración Nacional de la Seguridad Social

LEY 25.344 DE EMERGENCIA ECONOMICA FINANCIERA-

PROCEDIEMIENTO INSTAURADO RESPECTO DE LOS JUICIOS PROMOVIDOS ANTE EL ESTADO NACIONAL

DESNATURALIZACION DEL INSTITUTO DEL AMPARO POR MORA CONTRA LA ADMINISTRACIÓN

Por  Luciano Diez Suárez  y  Rubén David Cagni

TABLA DE CONTENIDO

I-                     INTRODUCCIÓN – PROBLEMÁTICA

II-                   ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICO FINANCIERA – PROCEDIMIENTO INSTAURADO RESPECTO DE LOS JUICIOS PROMOVIDOS ANTE EL ESTADO NACIONAL – INCIDENCIA EN LOS PROCESOS DE AMPARO POR MORA

III-                  CONCLUSION

I – INTRODUCCIÓN – PROLEMATICA

                                     En virtud de la actividad desempeñada por el suscripto en lo que respecta a la presentación de trámites previsionales y demás peticiones ante la A.N.Se.S.,  a diario me veo obligado a interponer acciones de amparo por mora, para hacer cesar la inactividad de la Administración.-

                                    La administración pública tiene el deber jurídico de pronunciarse expresamente frente a las peticiones de los particulares (Marienhof, Tratado de derecho administrativo t. I, p. 735)

                                    Tal deber surge claramente de diversas disposiciones de la ley nacional de procedimientos administrativos. Así el art. 1º , inc. f, ap. 3º, establece que los particulares tienen derecho a que sus pretensiones se resuelvan mediante decisión fundada. El mismo artículo, en su inc. e, ap. 1º, dispone que los plazos son obligatorios para los interesados y la Administración. A su vez, el art. 3º establece que el ejercicio de la competencia constituye una obligación de la autoridad u órgano correspondiente. Además, según el art. 7º, inc. c, deben decidirse todas las peticiones formuladas.

                                    No decidir o decidir fuera de plazo aparece como incumplimiento de un deber.

                                    Dentro de las diversas técnicas de control de la inactividad, una alternativa lo constituye la acción de amparo por mora de la administración (art. 28 de la LNPA 19.549).-

                                    El instituto del amparo por mora ha sido caracterizado como una especial acción de amparo que tiene por objeto específico de la obtención de una orden judicial de pronto despacho de actuaciones administrativas para que se dicte el acto administrativo o preparatorio que corresponda.-

                                    En el caso de titulares que se domicilian en el interior de país, la Cámara Federal de la Seguridad Social ha declarado – en pleno- la competencia en razón de la materia de los Juzgados Federales con asiento en las provincias para entender en los amparos por mora de la A.N.Se.S – acta Nº 175, del 25 de febrero de 1998.-

                                    Como sucede en la mayoría de las ocasiones, acreditada la situación de mora objetiva por parte de la administración, el magistrado interviniente dicta una orden judicial de pronto despacho que no puede hacerse efectiva hasta tanto la CFASS no confirme el fallo en cuestión – en virtud que la Administración (léase la A.N.Se.S) apela dichos pronunciamientos -, contribuyendo indirectamente a favorecer tal situación nuestro colapsado sistema judicial.

                                    La demora que irroga tal procedimiento contribuye a restarle eficacia a la acción impetrada, al no poder constreñir a la A.N.Se.S a que cese su inactividad (por ej. Mediante la aplicación de sanciones conminatorias), hasta tanto dicho pronunciamiento quede firme. Si bien los plazos de tramitación no difieren de los de otros fueros, la diferencia radica en naturaleza alimentaria del derecho reclamado.

II-     ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICO FINANCIERA – PROCEDIMIENTO INSTAURADO RESPECTO DE LOS JUICIOS PROMOVIDOS ANTE EL ESTADO NACIONAL – INCIDENCIA EN LOS PROCESOS DE AMPARO POR MORA

Por medio del dictado de la ley 25.344, se declara en estado de emergencia la situación económico financiera del Estado nacional. Con el fin de sanear esta situación la norma dispone entre otras medidas realizar un relevamiento permanente de todos los juicios contra el Estado (Capítulo IV).

A partir de la entrada en vigencia de dicha normativa, en todos los juicios deducidos contra los “organismos de la administración pública nacional centralizada y descentralizada” (calificación que alcanza sin duda a la Administración Nacional de la Seguridad Social – ANSeS) previo al traslado de la demanda, se impone el deber de comunicar por oficio judicial u otro medio fehaciente a la Procuración del Tesoro de la Nación la existencia del proceso en cuestión conjuntamente con copias de la prueba documental acompañada, como así también la manifestación una serie de circunstancias que contribuyen a crear un registro de litigiosidad estatal (arts. 8 y 6 “in fine”Ley 25.344, arts. 1 y 12 Dto. 1116/00 regl. Cap. IV del citado texto legal).-

En el caso particular del instituto previsto en el art. 28 LNPA (amparo por mora de la administración) iniciado con posterioridad a la entrada en vigencia de la emergencia económica, dicho deber de comunicación se encuentra a mi juicio dispensado por la misma ley 25.344, cuando en su art. 11 prescribe que “En los juicios de amparo y procesos sumarísimos, no será de aplicación lo dispuesto en los artículos 8º, 9º y 10º de la presente ley”

No obstante lo expuesto es práctica común en nuestros tribunales locales – Juzgado Federal Nº 2 de la ciudad de Mar del Plata -, la suspensión indiscriminada de todos tipo de juicios entablados contra los organismos referidos en el art. 6º de la ley 25.344, lo que trae aparejado una trasgresión de la norma que dispuso exceptuar de tal comunicación a aquellos procesos iniciados con posterioridad a la vigencia de la ley por revestir los mismos características especiales (amparos y sumarísimos).

En el supuesto específico del amparo por mora de la administración (art. 28 LNPA), la inobservancia de tal disposición (art. 11 Ley 25.344) conduce a una desnaturalización del instituto que persigue el “pronto despacho”de las actuaciones administrativas, con el agravante que en materia previsional el carácter alimentario del derecho reclamado torna aun más expeditiva la respuesta del organismo previsional requerido. Imponer la comunicación a la Procuración del Tesoro de la Nación de la acción de amparo por mora cuyo trámite por analogía se asimila al proceso sumarísimo, configura un “retardo de justicia”incompatible con la naturaleza de los derechos en juego que procuran la subsistencia del afiliado ante contingencias derivadas la vejez, invalidez o muerte.

En el anexo III del Dto. 1116/00 (B.O., 30/11/00) que reglamenta el Capítulo IV la ley 25.344, determina con precisión la manera de realizar la misma, estableciendo en su art. 7º  que: “....si se optara por cursar la comunicación a través de oficio judicial o de formulario, éstos deberán ser presentados, ante las agencias de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía o sucursal del banco de la Nación Argentina, dentro del horario de atención al público de los respectivos organismos, donde se sellará y fechará y, además se acompañará copia de la pieza, que será entregada al interesado como constancia de la recepción. Los organismos o dependencias receptoras remitirán la documentación recibida a la Procuración del tesoro de la Nación”.

A la demora que tal procedimiento conlleva – en relación al plazo de 5 días prescripto por el art. 6º  2º Párr. Ley 25.344 -, debe sumársele el plazo de sustanciación para la presentación del mismo, por cuanto a partir de la comunicación interna emitida por el Procurador del Tesoro Nacional (nota del 16.05.01) y el dictado de las Instrucciones Generales Nº 949 y Nº 952, se pone en conocimiento tanto al Banco de la Nación Argentina como a la Administración federal de Ingresos Públicos (entidades receptoras establecidas por Dto. 1116/00) que “no deben recibir la comunicación prescripta por la ley 25.344 cuando se trate de procesos iniciados con posterioridad al 30.11.00...” No obstante la necesidad de conocer el texto de dicha disposiciones internas para determinar los alcances de la mismas, el suscripto no pudo acceder a ello por razones de burocracia administrativa. Sin perjuicio de ello, lo que sí puedo aseverar es que la situación de hecho denunciada se presenta a diario en la ciudad de Mar del Plata, y tanto el Banco de la Nación Argentina como la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) coinciden en que la interpretación de las instrucciones brindadas por el Sr. Procurador General de la Nación en ejercicio de las facultades de superintendencia, conducen a ese resultado. Lo expuesto significa que en el futuro la comunicación que impone la ley 25.344 debe hacerse efectiva en las dependencias de la Procuración del Tesoro, o sea en Capital Federal.

El dictado de las normas reglamentarias analizadas, en el caso de beneficiarios que se domicilian en el interior del país y que se ven obligados a litigar en los Juzgados Federales de provincia constituye una materialización del refrán “Dios esta en todas partes pero atiende en Buenos Aires

“Si bien las medidas adoptadas se dictaron en ejercicio de facultades delegadas al mismo por el art. 16 del Dto. 116/00, ninguna duda cabe en cuanto a que en la practica tal proceder desnaturaliza completamente el instituto del amparo por mora en los casos de administrados en el interior del país (por Ej. Ushuaia)

III-   CONCLUSIÓN

                                    El dictado de la norma referida tiene el loable propósito y afán de mejorar por una parte la defensa del Estado, y de ordenar sus cuentas, sin perjuicio que tales propósitos ya se encuentran previstos en otras normas.

                                    No quedan dudas, que las modificaciones procesales introducidas desnaturalizan el proceso en análisis, configurando un supuesto de “retardo de justicia”que se ve agravado para los administrados que se domicilian en el interior del país, en virtud que los efectos derivados de la reglamentación dictada por el Sr. Procurador General los obligan a cumplir el mandato estatuido por la ley 25.344 en el territorio de la Capital Federal.

                                    En el caso particular de la A.N.Se.S. como demandada en este tipo de procesos, las normas en análisis son totalmente superfluas. En un altísimo porcentaje de las causas, la pretensión se basa en la interpretación de cuestiones de hecho sencillas – determinar si existió o no mora por parte del organismo -.Ninguna duda cabe en cuanto a que el dictado de la ley 25.344, y el procedimiento instaurado por la misma constituye una excesiva prerrogativa a favor del Estado, que contribuyen a la desnaturalización del presente instituto ya de por si devaluado con el dictado del art. 21 de la ley 24.463, por medio del cual se brindo un mensaje tácito de justificación y hasta de premio a la inactividad de la A.N.Se.S, consagrando una nueva norma dilatoria.

                                    Se ha hablado mucho con el transcurso de los años de una especie de “industria del juicio” en el ámbito del derecho previsional, pero en realidad la única industria del juicio que existe es la de aquellos funcionarios que no cumplen con las leyes, generando un alto índice de litigiosidad estatal que repercute sobre el erario público y por ende sobre todos los administrados. Si el saneamiento de las cuentas públicas es el objetivo que se persigue con el dictado de la ley 25.344, las medidas que deriven de ello deben procurar la celeridad y el acierto del accionar de los agentes de la administración pública, propósito que no se logra entorpeciendo el trámite procesal de institutos como el previsto en el art. 28 de la LNPA.