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C
I CONGRESO ARGENTINO DE PREVISION SOCIAL
Litigiosidad en el ámbito previsional
Buenos Aires, 22, 23 y 24 de agosto de 2001 
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires

Organizado por:
Comisión Administrativa de Revisión de la Seguridad Social
Asociación de Abogados de Buenos Aires
Asociación de Abogados Previsionalistas
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
Administración Nacional de la Seguridad Social

LA GARANTIA DEL PLAZO RAZONABLE EN LOS PROCESOS DE CARÁCTER PREVISIONAL 

Por Gustavo Javier Morasso 

SUMARIO

El art. 8.1 de la Convención Americana de Derecho Humanos, conocida como Pacto de San José de Costa Rica, titulado “Garantías Judiciales”, dispone: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

No cabe ningún tipo de duda que la materia previsional se encuentra abarcada dentro del amplio término “...de cualquier otro carácter”. Aclarado lo presente, cabe destacar que la Convención Americana se incorporó a nuestro derecho interno a través de la Ley Nº 23.054, que aprobó la misma y reconoció la competencia de los dos órganos de protección que la Convención establece, es decir, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos para entender en todos los casos de interpretación o aplicación de la misma.

Del análisis del artículo en cuestión, se fundamentarán los lineamientos utilizados por los órganos internacionales de protección, para analizar los criterios generales establecidos por aquellos, tendientes a establecer si en el ámbito jurisdiccional interno, es decir una tramitación judicial específica, se estaría violando la Convención Americana, por no determinarse en un plazo razonable los derechos de carácter previsional de las personas que acuden al fuero de la Seguridad Social. Cabe destacar que fue la misma Corte Suprema de Justicia de la Nación la que, en sendos fallos, reconoció que la jurisprudencia de los órganos internacionales de protección, debe servir de guía para la interpretación de los preceptos y obligaciones convencionales.

FUNDAMENTACION

Como se manifestó en el sumario, la norma internacional que consagra por excelencia la obligación de los Estados de garantizar a todas las personas que se encuentran bajo su jurisdicción, el derecho a que sus planteos jurisdiccionales sean evacuados en un plazo razonable, es decir el mencionado art. 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se encuentra inserto en el derecho interno desde su incorporación al mismo efectuada por la Ley Nº 23.054, sancionada en el año 1994.

Tiempo después, con la reforma constitucional efectuada en el año 1994, a través de su artículo 75 inciso 22, expresamente se reconoció la jerarquía constitucional de ciertos tratados internacionales de derechos humanos, entre los cuales se incluye al conocido Pacto de San José de Costa Rica. Sin llegar a analizar el abundante debate doctrinario, de si la reforma constitucional recepcionó dentro de la Constitución Nacional misma a estos tratados de derechos humanos incorporándose a ella, o si solamente les reconoció jerarquía constitucional, elevando su status anterior, lo cierto es que los principios consagrados en los mismos son derechos y garantías constitucionales, con todo lo que este reconocimiento significa, motivo por el cual ninguna ley denominada de emergencia previsional, o solidaridad previsional, o denominación similar que se le pueda otorgar, puede afectar el derecho de todo ciudadano a que la determinación de sus derechos previsionales sean analizados por un tribunal competente dentro de un plazo razonable.

Conforme lo manifestado precedentemente, los dos órganos de protección encargados de analizar la aplicación e interpretación de los preceptos convencionales son la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos que dependen, desde el punto de vista presupuestario y organizativo, de la Organización de los Estados Americanos.

La importancia de las interpretaciones efectuadas por ambos órganos interamericanos de protección, fue resaltada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos “Giroldi” y “Bramajo. En el primero de ellos (LL-1995-T.D-p.461) el Alto Tribunal interno, en sentencia de fecha 7 de abril de 1995, se pronunció en su considerando nº 11 en el sentido de que la Convención Americana posee jerarquía constitucional “...por voluntad expresa del constituyente...”, por lo cual la “...jurisprudencia deba servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida que el Estado Argentino reconoció la Competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana (conf. Arts. 75, Constitución Nacional, 62 y 64 Convenció Americana y 2º, ley 23.054)...”. Además entiende la Corte Suprema, en su considerando nº 12, “...Que, en consecuencia, a esta Corte, como órgano supremo de uno de los poderes del Gobierno Federal, le corresponde -en la medida de su jurisdicción- aplicar los tratados internacionales a que el país esté vinculado en los términos anteriormente expuestos, ya que de lo contrario podría implicar responsabilidad de la Nación frente a la comunidad internacional. En tal sentido, la Corte Interamericana precisó el alcance del art. 1º de la Convención Americana, en cuanto los Estados partes deben no solamente `respetar los derechos y libertades reconocidos en ella’, sino además `garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción’. Según dicha Corte, `garantizar´ implica el deber del Estado de tomar las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce. Por consiguiente, la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del art. 1.1 de la Convención...”. Es destacable remarcar que para su fundamentación, la Corte Suprema recurrió al párrafo 34 de la opinión consultiva Nº11/90, sobre “Excepciones al agotamiento de los recursos internos”.

En el segundo de los mencionados casos (LL-1996-T.E-p.408), la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sentencia del 12 de septiembre de 1996, remarca en su considerando nº 8 que “...la `jerarquía constitucional´ de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha sido establecido por voluntad expresa del constituyente `en las condiciones de su vigencia´ (art. 75, inc. 22, párr. 2º) esto es, tal como la convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación. De ahí que la opinión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado argentino reconoció la competencia de aquella para conocer todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana, art. 2º de la ley 23.054...”.

Además, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha fallado: “...Del texto del art. 8 inc. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos surge claramente que no requiere de una reglamentación de orden interna ulterior para ser aplicada a las controversias judiciales...” (CS, diciembre 21-989. Microómnibus Barrancas de Belgrano S.A.. LL-1991-B), por lo cual se desprende que el Exmo. Tribunal Supremo, ha reconocido la obligación estatal de dar cabal cumplimiento a la garantía del plazo razonable en todos los procedimientos judiciales internos, sin necesidad de crear alguna norma de derecho interno que la reglamente.

Manifestado lo anterior, es oportuno recalcar que además de las recomendaciones particulares que puede emitir la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a los distintos Estados Miembros de la OEA, conforme al artículo 41.b) de la Convención Americana, y de las sentencias emanadas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para casos específicos, de acuerdo al artículo 62.3 de la misma, éste último órgano se encuentra facultado para evacuar opiniones consultivas acerca de la interpretación de la Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos, que sean solicitados por cualquiera de los Estados Miembros de la Organización, o por diversos órganos de ésta última, conforme al artículo 64 de la Convención.

El artículo 8.1 en cuestión, consagra los lineamientos del llamado “debido proceso legal” o “derecho de defensa procesal”, que consisten en el derecho de toda persona a ser oída dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la determinación de sus derechos de carácter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos al dictar sentencia de fondo, con fecha 29 de enero de 1997, en el caso GENIE LACAYO manifestó “...El artículo 8.1 de la Convención también se refiere al plazo razonable. Este no es un concepto de sencilla definición Se pueden invocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos en varios fallos en los cuales se analizó este concepto, pues este artículo de la Convención Americana es equivalente en lo esencial, al 6 del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. De acuerdo con la Corte Europea, se deben tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales...” (Genie Lacayo, Sentencia del 29 de enero de 1997, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C, Nº 30 párr. 77). (En igual sentido, Caso Suárez Rosero, Sentencia del 12 de noviembre de 1997, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C, Nº 35 párr.72 ). La misma Corte Interamericana citó antecedentes de su par europea, entre otros, Eur. Court H.R., Motta judgment of 19 February 1991, Series A no. 195-A, párr. 30; Eur. Court H.R., Ruiz Mateos v. Spain judgment of 23 June 1993, Series A no. 262, párr. 30.

Continuó agregando en el mismo caso “...Adicionalmente al estudio de las eventuales demoras en las diversas etapas del proceso, la Corte Europea ha empleado para determinar la razonabilidad del plazo en el conjunto de su trámite lo que llama ‘análisis global del procedimiento’... (Genie Lacayo, Sentencia del 29 de enero de 1997, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C, Nº 30 párr. 81).”, citando de la Corte Europea Motta, supra 77, párr. 24; Eur. Court H.R., Vernillo judgment of 20 February 1991, Series A no. 198 y Eur. Court H.R., Unión Alimentaria Sanders S.A. judgment of 7 July 1989, Series A, no. 157).

De los párrafos anteriores transcriptos, se desprende que la Corte Interamericana expresamente recepciona los criterios utilizados por su par europea haciéndolos propios, de tal manera que los mismos deben ser aplicados a los procedimientos internos conforme a manifestado por la Corte Suprema, en lo referente a las guías de interpretación que configuran las decisiones del tribunal americano.

Por lo tanto, para entender si en un proceso judicial interno en donde se ventilan situaciones fácticas atinentes a la seguridad social, se da o no cabal cumplimiento a la garantía del plazo razonable, habría que considerar, entre los criterios establecidos por la jurisprudencia internacional, si las mismas actuaciones traen aparejada algún grado de complejidad, para lo cual no sólo habría que tomar cada caso aisladamente, sino que interrelacionados con los precedentes que cada cuestión posee. Vale decir, que en consideración de los planteos que actualmente se ventilan en los fueros de la seguridad social, los cuales se encuentran delimitados por los innumerables antecedentes jurisprudenciales existentes, y la gran cantidad de planteamientos sobre idénticas cuestiones que genera la litigiosidad en materia previsional, cabe afirmar que, más allá de toda duda, no puede invocarse una complejidad del caso con el fin de justificar la gran duración que actualmente se presentan en los planteos analizados, toda vez que los mismos no traen aparejada una cuestión novedosa que ocasione un tratamiento traumático, dificultoso y prolongado, sino que en definitiva, al sentenciarse en un caso concreto, se hará en base a los antecedentes jurisprudenciales de la jurisdicción interna.

Por su parte, en la sentencia de fondo del Caso SUAREZ ROSERO, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se proclamó en los siguientes términos: “...Considera la Corte que el proceso termina cuando se dicta sentencia definitiva y firme en el asunto, con lo cual se agota la jurisdicción...” (Caso Suárez Rosero, Sentencia del 12 de noviembre de 1997, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C, Nº 35 párr. 70)., citando como antecedente europeo Cour eur. D.H., arrêt Guincho du 10 juillet 1984, série A n° 81, párr. 29). De esta guía interpretativa fijada por el tribunal interamericano cabe resaltar, que el período de tiempo a computar para determinar la razonabilidad del plazo, es el producido desde que se inicia la acción hasta el agotamiento definitivo de la jurisdicción, el cual debe coincidir con el efectivo y correcto cumplimiento de la sentencia, que en materia previsional no es otra instancia que el momento en que el peticionante ve cumplida su pretensión en su efectivo pago de lo reclamado, más allá de todo trámite administrativo que nuestro ordenamiento interno en la materia dispone, rebalsando las extremadas prerrogativas estatales que se configuran pese a que no debieran producirse si se pretende respetar el principio de igualdad, entre otros.

La obligación estatal de respetar las garantías convencionales, entre las que se encuentran las del artículo 8 de la Convención Americana, únicamente se pueden suspender en las estrictas condiciones establecidas en el artículo 27 de la misma. El mismo reza: “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de la Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que le impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social...3. Todo Estado Parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la Presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación se ha suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión”.

Estas suspensiones de la garantías convencionales, conocidas como “estados de excepción” o “situaciones de emergencia”, cuyas condiciones de aplicación se encuentran estrictamente reguladas en el inciso 1º del mencionado artículo, y luego de mencionar en el inciso 2º las disposiciones que bajo ninguna circunstancias pueden suspenderse, entre las que no se encuentra el artículo 8, pasa en su inciso 3º a precisar el procedimiento que debe realizar todo Estado que haga uso de estás situaciones de emergencia.

Del análisis del mencionado artículo se desprende que es un precepto concebido únicamente para situaciones excepcionales y graves de emergencia pública, tendiente a preservar los valores superiores de la sociedad democrática, autorizándose sólo la suspensión de algunos derechos y garantías, con limitaciones de tiempo y medida que cada situación particular amerita, debiendo adoptarse un sistema particular de notificación a los demás Estados Parte de la Convención mediante el Secretario General de la Organización de Estados Americanos. Esto no significa que la suspensión de garantías comporte una suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a adaptar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse.

La Corte Interamericana en la Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987 interpretó el término “garantías” a que hace referencia el artículo 27.1 en el sentido de que “...sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho. Como los Estados Partes tienen la obligación de reconocer y respetar los derechos y libertades de la persona , también tienen la de proteger y asegurar su ejercicio a través de las respectivas garantías (art. 1.1), vale decir, medios idóneos para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia. (Párr.25)...”.

Como asimismo continúa en la misma opinión consultiva OC-8/87 haciendo referencia a las expresiones “suspensión de garantías” y “suspensión de obligaciones” utilizados en el artículo 27, interpretó “...que no se trata de una ‘suspensión de garantías’ en sentido absoluto, ni de la ‘suspensión de los derechos’ ya que siendo éstos consustanciales con la persona, lo único que podría suspenderse o impedirse sería su pleno y efectivo ejercicio....(Párr.18)” dentro de los expresos límites impuestos por el art. 27.1 y recordando que estando “...suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos a los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno está investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada... (párr.24)”.

Además puntualizó en la misma Opinión Consultiva OC-8/87 con relación a las suspensión de las garantías, la necesidad del “...ejercicio del control de legalidad de tales medidas por parte de un órgano judicial autónomo e independiente... (párr.40)” y que el “...concepto de derechos y libertades y, por ende, el de sus garantías, es también inseparable del sistema de valores y principios que lo inspira. En una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de sus componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros...(párr. 26)”, recalcando que “...resulta también ilegal toda actuación de poderes públicos que desborde aquellos límites que deben estar precisamente señalados en las disposiciones que decretan el estado de excepción... (párr.38) y que la suspensión de garantías violaría la legalidad excepcional “...si se prolongaran más allá de los límites temporales, si fueran manifiestamente irracionales, innecesarios o desproporcionadas... (párr.39)”, nunca implicando la inexistencia o suspensión del Estado de Derecho.

Refiriéndose también, respecto al art. 8, en la Opinión Consultiva Nº 9 del 6 de octubre de 1987 (OC-9/87), manifestó que contiene “...el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales según la Convención...” ( párr. 27) , entendiendo que este “...artículo 8 reconoce el llamado ‘debido proceso legal’ que abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos y obligaciones están bajo consideración judicial... (párr. 28)” y manifestando que este concepto “...debe entenderse, como aplicable en lo esencial, a todas las garantías judiciales referidas en la Convención Americana, aún bajo el régimen de suspensión regulado por el art. 27. de la misma...” ( párr.29), no pudiendo “...suspenderse con motivos de situaciones de excepción en cuanto constituyen condiciones necesarias para que los instrumentos procesales, regulados por la Convención, puedan considerarse como garantías judiciales... (párr. 30)”.

También dijo en la misma Opinión Consultiva OC-9/87 que: “...la Convención proporciona otros elementos de juicio para precisar las características fundamentales que deben tener las garantías judiciales. El punto de partida del análisis debe ser la obligación que está a cargo de todo Estado Parte en la Convención de respetar los derechos y libertades reconocidas por ella y de garantizar su libre y pleno ejercicio de toda persona que esté sujeta a su jurisdicción (art. 1.1)...(párr. 22)” y que del “...artículo 27.1, además se deriva la necesidad genérica de que en todo estado de excepción, subsisten medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecuen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella. (párr. 21)”.

En la materia previsional, donde rige un estado de excepción establecido por la Ley 24.463, pese a no configurarse las situaciones de emergencia que prevé el artículo 27.1 de la Convención Americana, se suspenden ciertas garantías y derechos convencionales, sin respetar ni siquiera enunciar el exigido límite temporal de tal situación de emergencia. 

CONCLUSION

La obligación estatal de respetar el art. 8 de la Convención Americana, que como se manifestó ostenta jerarquía constitucional, y que anterioridad a la reforma constitucional de 1994 ya se encontraba incorporada al derecho interno argentino, debe ser aplicada e interpretada , en relación a los procesos de carácter previsional, conforme a los lineamientos efectuados por los distintos órganos internacionales encargados de su aplicación, no pudiendo suspenderse estas obligaciones sino bajo las estrictas reglas y situaciones graves descritas en el art. 27.1 -que actualmente por fortuna no ha sido el caso de nuestra Nación- y notificando previamente a los demás Estados Miembros de la OEA, a través de su Secretario General, conforme el art. 27.3, ya que su incumplimiento traería aparejada la responsabilidad internacional del Estado Argentino, por violar tal precepto convencional, al no tomar las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan impedir a los individuos el ejercicio de los derechos que la Convención establece.

En el caso específico de procesos de carácter previsional, como se adelantó en la Fundamentación, no puede invocarse ni situaciones de excepción que permitan suspender las garantías convencionales, ni dicha decisión fue notificada a los demás Estados Miembros, lo que sería reconocer una crisis intitucional y económica de las fronteras hacia fuera –ya que de las fronteras hacia adentro largos discursos hemos escuchados de las mil y una crisis- como tampoco puede invocarse una complejidad del caso con el fin de justificar la gran duración y extensa tramitación que actualmente se presentan en los planteos analizados, toda vez que los mismos no implican una cuestión novedosa que ocasione un tratamiento traumático, dificultoso y prolongado, sino que al contrario, al momento de dictarse sentencia definitiva en un caso concreto, se utilizarán al momento de fundarse la misma, los antecedentes jurisprudenciales de la jurisdicción interna.

De todas formas, una vez llegado a ese glorioso momento de obtener sentencia definitiva de la cuestión planteada, dado como se encuentra actualmente la legislación vigente, la cual se inspira en un principio de solidaridad previsional ante una insuperable e interminable crisis económica denunciada sólo de las fronteras hacia adentro, el cumplimiento de la misma queda en cabeza del Estado Nacional vencido en el pleito, momento en que entendemos que queda agotada definitivamente la jurisdicción, ya que debe coincidir con el efectivo y correcto cumplimiento de la sentencia, que en ésta materia no es otra instancia que el momento en que el peticionante ve cumplida su pretensión en su efectivo pago de lo reclamado, más allá de todo trámite administrativo que nuestro ordenamiento interno en la materia dispone, irrogándose exorbitantes prerrogativas que no hacen otra cosa que pisotear el permanentemente desatendido principio de igualdad ante la ley, protegido no solamente por la mismísima Constitución Nacional, sino que por el artículo Nº 24 de la siempre presente Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Finalizando, ha quedado demostrado que en la materia que nos ocupa, a la luz del plazo en que son determinados los derechos de carácter previsional en el Fuero Federal de la Seguridad Social, considerando el mismo desde que el accionante acude a la instancia hasta que se materializa lo sentenciado judicialmente con su efectivo cumplimiento, se está violando, entre otros, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entendiéndose que no se configura una complejidad del caso que justifique tal demora, y que no se dan las circunstancias graves y excepcionales para la suspensión de las garantías convencionales que podrían justificar determinados incumplimientos de las obligaciones estatales respecto de las garantías convencionales.