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PRESCRIPCIÓN LIBERATORIA DE HABERES CONSIDERADOS ABONADOS ILEGÍTIMAMENTE Y SITUACIÓN CONEXAS Por INDY FAILEMBOGEN CONCLUSIONES DE LA PONENCIA 1. La ANSeS ha iniciado a partir del año 1995 una labor fiscalizadora, detectando expedientes en los que se considera que ha existido una conducta disvaliosa de los beneficiarios que indujo al organismo a otorgar prestaciones que se consideran incompatibles ó se incurrió en errores en la determinación del haber ó en la movilidad. 2. El procedimiento utilizado por la ANSeS, consiste además de citar al jubilado/pensionado a efectuar descargos, en practicar una liquidación de haberes abonados supuestamente en forma indebida. 3. En ellos, cuando la prestación ha sido otorgada años antes, aplica en forma unilateral la prescripción liberatoria decenal, y considera interrumpida la misma cuando “ se da cuenta” de la irregularidad producida. 4. Suponemos que el organismo administrativo fundamenta el criterio en el artículo 14 de la ley 14.236 que fija la prescripción decenal “ a las acciones por cobro de contribuciones, aportes y multas y demás obligaciones emergentes de las leyes de previsión social”, calidad diferente a la que caracteriza a los haberes que revisten carácter alimentario. 5. La diferencia estriba en quienes son los sujetos de la relación, -AFIP y empleadores- en un caso y la ANSeS y el beneficiario en el otro; además se diferencian en el objeto de la prescripción: aportes y contribuciones, y haberes previsionales. 6 Por su parte, en los casos motivo de este trabajo, y de tener derecho a reajuste del beneficio subsistente, aplica la prescripción de dos años establecida en el artículo 168 de la ley 24.241 considerando que su obligación nace cuando dicta la resolución que intenta afectar los haberes, a la que otorga carácter de “solicitud” 7 El procedimiento utilizado en estos casos, vulnera expresas disposiciones del Código Civil, que fija pautas aplicables en esta materia que versan sobre errores de hecho excusables o no, que impidieron efectuar actos interruptivos de la prescripción, ( artículo 929); suspensión de la prescripción por una sola vez por constitución en mora en forma auténtica del deudor ( artículo 3.986) 8 La irregularidad de dicho procedimiento se evidencia en tanto el organismo suplanta la voluntad del titular al aplicar unilateralmente la prescripción liberatoria, pero elige el término que empieza a correr y el vencimiento a su arbitrio: es decir actúa de apoderado del beneficiario, pero en su contra. 9 Sostenemos en el presente trabajo, que dadas las particularidades de los haberes, objeto del recupero del organismo, se debe aplicar el plazo de prescripción del artículo 82 de la ley 18.037 ( t.o.76), refrendado en el artículo 168 de la ley 24.241 10 A su vez, de corresponder reajustes por acumulación de cómputos, debe cumplirse con dicha norma, que fija la prescripción de dos años devengados con posterioridad a la solicitud. 11 Si bien en el caso “ ARANA NESTOR” la Corte Suprema consideró constitucional el artículo 82 del régimen derogado, la litis versaba entre la diferencia legal entre la prescripción decenal aplicable a los aportes y contribuciones y los haberes que el organismo previsional debe abonar. Resulta de interés, recordar que en el caso “ Mac Kay”c/ Caja de Industria, Comercio y Actividades Civiles,” se dejó de lado la prescripción de aquella norma, condenando al ente previsional ha abonar las diferencias desde el otorgamiento entendiendo que no ha existido inactividad en el reclamo de su derecho. 12 Los argumentos que se han desarrollado en esta ponencia, tienden a que se modifique el accionar en las litis que pretenden reintegro de haberes, habida cuenta que por una parte la jurisprudencia actual ha considerado que los haberes abonados y percibidos por los titulares calificados como “indebidos”, fueron consumidos de buena fé. 13 La aceptación del plazo de prescripción del artículo 82 de la ley 18037, evitaría muchos litigios y dispendio procesal, en tanto que los montos a reintegrar serían de poco monto y pueden desalentar a iniciar demandas para lograr que se revierta tal posición.
PRESCRIPCION LIBERATORIA DE HABERES CONSIDERADOS ABONADOS ILEGITIMAMENTE Y SITUACIONES CONEXA Por INDY FAILEMBOGEN Sumario: I)
Presentación
del tema.
1. PRESENTACION DEL TEMA Hemos escogido el título precedente , ante la comprobación de numerosas situaciones en las que la ANSeS implementa el reintegro forzado de haberes que se consideran “abonados indebidamente” . Puntualizamos que es deliberada nuestra utilización del término “ abonados indebidamente” que reemplaza el “ percibido por el jubilado ” siendo esta última la expresión que utiliza el organismo cuando afirma haber detectado errores en la determinación de los haberes, o adjudica al titular omisiones en los datos suministrados que pudieron inducir a efectuar pagos indebidos. El cambio de la palabra, modifica el encuadre semántico. Al adoptar la expresión “ percibir indebidamente”, se hace recaer sobre el titular cierta intención de “recibir sin derecho” ; por el contrario, “abonar indebidamente,” dirige la responsabilidad a quien lo efectuó que es la ANSeS Los casos que han dado lugar al dictado de resoluciones administrativas y luego a contiendas judiciales, se refieren a distintas litis siendo las más comunes: · Detección de personas que son titulares de dos prestaciones incompatibles, a las que se excluyen de aplicar la ley 23.604, declarando extinguido uno de los beneficios; · Causahabiente que es titular de dos o más pensiones superando el tope de tres salarios mínimos, o sea actualmente de Cuatrocientos cincuenta pesos ( $ 450); · Supuestos errores cometidos por el organismo, en la determinación del haber ó en movilidades, que muchos años después intenta revertir.
2. ALCANCE TEMPORAL DEL REINTEGRO DE HABERES EN LAS LIQUIDACIONES DE ANSeS En todos estos supuestos, una vez detectado el denominado “ fraude “o error” el organismo confecciona una liquidación de haberes abonados tendiente a lograr su reintegro y decide la afectación de los mismos en los porcentajes que correspondan. Ahora bien, cual es el período que se retrotrae a los efectos de la liquidación que dará lugar a las medidas de reintegro y reducción del haber en su caso o sea cual es el plazo de la prescripción liberatoria que corresponde aplicar? El organismo previsional ha adoptado en todos los supuestos mencionados la prescripción liberatoria decenal. Por otra parte, en el caso de corresponder derecho a reajustes por acumulación de cómputos, se decide por la prescripción del artículo 168 de la ley 24.241 o sea la de dos años. Ninguno de los criterios elegidos tiene fundamento en los hechos y el derecho. Trataremos
de desarrollar nuestra posición 3. LA FIGURA DE LA PRESCRIPCION LIBERATORIA EN EL CODIGO CIVIL La prescripción es una institución que responde a necesidades de seguridad en las relaciones humanas que inciden en las expresiones laborales, comerciales y desde luego en la de seguridad social. Se encuentra definido en el Código Civil en el artículo 3947 que establece: “ Los derechos reales y personales se adquieren y se pierden por la prescripción. La prescripción es un medio de adquirir un derecho, o de libertarse de una obligación por el transcurso del tiempo” El principio que regula la prescripción liberatoria se encuentre definida en el artículo 3949 del Código Civil, que determina que: .
“ es una
excepción para repeler una acción por el solo hecho que el que la
entable, ha dejado durante un lapso de tiempo de intentarla, o de ejercer
el derecho al cual ella se refiere” 4. ELEMENTOS DE ANALISIS Los elementos relevantes de esta creación legal de conclusión de litis, que inciden en el encuadre previsional son: * calidad de las partes intervinientes · temporales ( que plazo rige para cada relación jurídica) · condiciones de suspensión de la prescripción por la constitución en mora del deudor ·
oportunidad desde la que debe contarse el tiempo transcurrido de la
supuesta infracción 4. 1 CALIDAD DE LAS PARTES INTERVINIENTES El artículo 3951 del Código Civil, determina que “El Estado General o Provincial, y todas las personas jurídicas están sometidas a las mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada; y pueden igualmente oponer la prescripción. Por lo tanto, la figura de la prescripción liberatoria puede ser opuesta por los sujetos de la relación en este caso: beneficiario y el Estado en forma recíproca4. 2 PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCION LIBERATORIAEl Código Civil regula diferentes relaciones jurídicas a las que aplica distintos términos en el Titulo II titulado “ De la prescripción de las acciones en particular”Esta delimitación puede ser dejada de lado, como lo reconoce De la Fuente al afirmar que “ la prescripción liberatoria se ha de regir, en primer término, por las normas específicas consagradas por las leyes de cada disciplina y en los aspectos no reglamentarios, se aplicarán, con carácter complementario y subsidiario, las normas del derecho civil siempre, claro está que no resulten incompatibles con los principios generales que rigen al derecho especial” Horacio de la Fuente Prescripción y Caducidad Nombrado en “Tratado de Derecho del Trabajo” de Vazquez Vialard Antonio.B.S.Astrea 1984 Se confirma esta afirmación en las normas expresas sobre prescripción de aportes y contribuciones con destino a financiar las prestaciones previsionales.
* Prescripción de aportes y contribuciones El artículo 14 de la ley 14.236 ha establecido que: “ Las acciones por cobro de contribuciones, aportes, multas y demás obligaciones emergentes de las leyes de previsión social prescribirán a los diez años” Este término se ha adoptado en el artículo 60 de la ley 18038 ( t.o.80) para la prescripción de los aportes del trabajador autónomo. · Obras Sociales: La ley 23.660 de regulación de obras sociales ha aplicado igual plazo de diez años para que opere la prescripción decenal · Asignaciones Familiares: La jurisprudencia ha decidido que se aplica la prescripción decenal para las contribuciones a la que están obligados los empleadores · .Asociaciones sindicales: Es de cinco años las acciones de los créditos de las asociaciones sindicales contra el empleador que es agentes de retención de las cuotas con tal destino ( artículo 5º., de la ley 24.642) Dentro del campo específicamente previsional donde rigen las disposiciones que resuelven el otorgamiento de prestaciones de jubilaciones y pensiones, en la actualidad la ley 24.241, y sus reglamentaciones, se observa que solamente se refiere a la prescripción liberatoria para el Estado, la determinada en el artículo 168 de este cuerpo legal. Como es sabido esta norma remite al artículo 82 de la ley 18.037 ( t.o. 76), en la que se establece dos plazos de prescripción liberatoria para el Estado: 1. Un año para los haberes jubilatorios o de pensiones devengados antes de la presentación de la solicitud, siempre que al momento de formularse el peticionario fuere acreedor al beneficio solicitado. 2. Dos años para los haberes devengados con posterioridad a la solicitud.
En los expedientes en los que se han determinado que los haberes fueron abonados indebidamente, ANSeS aplica como se ha manifestado, el plazo de prescripción decenal. Las actuaciones administrativas omiten hacer referencia a la norma que fundamente este criterio, pero se puede colegir que se ha entendido que resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 14.236.
Entendemos que resulta erróneo asimilar la calidad de aportes y
contribuciones a la de haberes previsionales, que exige un tratamiento
legal específico. 4.2.4 NATURALEZA JURÍDICA DE LOS HABERES PREVISIONALES Los autores, Raúl C. Jaime y Jose I. Brito Peret, al abocarse al comentario del artículo 168 de la ley 24.241, y comentando a Goñi Moreno afirman que “ En el lento pero gradual desarrollo de nuestra doctrina previsional, se fue afirmando la postura tendiente a reconocer que los derecho emanados de la previsión social ( como verdadero derecho patrimonial- CSJN 277/12/37 “ Lopez”, Fallos 179:394 JA 60-733-) constituían derechos públicos subjetivos, cuyas características residían en ser personalísimos, intransferibles, inalienables e irrenunciables y en haber sido establecidos en interés general de la sociedad. Régimen Previsional .Página 627. Editorial Astrea, 1996 Asimismo, como síntesis de la profusa doctrina jurisprudencial en este tema, transcribimos el siguiente concepto: “ Es que el carácter alimentario de la pretensión previsional y los principios que informan el Derecho de la Seguridad Social ( irrenunciabilidad, universalidad, imprescriptibilidad, etc.) “ son datos que le confieren un genuino perfil jurídico y la sitúan en un ámbito de preferente tutela constitucional” CN,14 bis y 75 inc.23; CFSS Set.27-995, autos “ Hussar, Otto c/ANSEs s/Reajustes por movilidad”, sent.No. 38.683/95
· Los aportes y contribuciones son debidos por los empleadores, ó el trabajador autónomo en su doble carácter de afiliado y empleador · La doctrina actual considera que a partir del decreto 507/93, las contribuciones detentan calidad de tributo, o impuesto. Sin abocarnos a analizar el acierto o no de esta afirmación, o de desentrañar su naturaleza jurídica, debemos reconocer que desde que dicho decreto adjudicó a la Dirección General Impositiva la aplicación, recaudación, fiscalización, y ejecución de los recursos de la seguridad social, la adjudicación de calidad de impuesto a este recurso, no puede descartarse con argumentación muy sólida, aunque se diferencian en el término de prescripción, ya que estos impositivamente prescriben a los cinco años. · En el caso de los reintegros de haberes, dispuesto por el organismo, se impone a los beneficiarios una reducción de los mismos, que revisten carácter alimentario. · Es la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) , uno de los sujetos de esta relación y los empleadores el otro. · En el caso de reintegro de haberes, las partes son la ANSeS y los beneficiarios. ·
Los
empleadores están obligados al pago de importes que los hace responsables
de acuerdo a normas que rigen las relaciones laborales y previsionales 4.3 SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN POR CONSTITUCIÓN EN MORA DEL DEUDOR. PROCEDIMIENTO ADOPTADO EN LA ANSeS El Código Civil, en el artículo 3986 determina que: “La prescripción liberatoria se suspende por una sola vez por la constitución en mora del deudor, efectuada en forma auténtica. Esta suspensión solo tendrá efecto durante un año o el menor término que pudiere corresponder a la prescripción de la acción El procedimiento utilizado por la ANSeS una vez que cree haber identificado al beneficiario supuesto deudor de haberes previsionales, es unilateral hasta la oportunidad en que cita al jubilado/pensionado a efectuar los descargos. En la mayoría de los casos, ya se ha confeccionado la liquidación sobre el monto que el beneficiario deberá reintegrar y en esta planilla figura en una columna la fecha de partida del cálculo. Es decir, el organismo recurre a la figura de la prescripción liberatoria en supuesta representación del titular, a quien todavía no se le ha informado que debe suma alguna. Asistimos por lo tanto a una ficción: el acreedor aplica la prescripción liberatoria al deudor sin consultarlo y adopta el criterio de corte del plazo a su arbitrio, conducta que excede la prerrogativa que le concede la doctrina administrativa. En el procedimiento señalado, se decide tácitamente –sin constituir en mora al supuesto deudor- que se ha interrumpido el cómputo del tiempo para que opere la prescripción liberatoria a favor del jubilado o pensionado, incumpliendo totalmente la normativa del Código Civil transcripta. Mas aún, la liquidación no siempre es notificada y solamente se conoce las particularidades de la misma, si se toma vista de las actuaciones o cuando se inicia la demanda. Es
como si el titular fuere incapaz de ejercer su derecho y el Estado asume
un rol de tutor pero en su perjuicio. 4. 4 OPORTUNIDAD DESDE LA QUE DEBE CONTARSE EL TIEMPO TRANSCURRIDO DE LA SUPUESTA INFRACCION CONOCIMIENTO DE LA ANSeS DE SU CONDICION DE ACREEDOR El organismo administrativo en la mayoría de los casos, inculpa al beneficiario de “conductas disvaliosas” porque le adjudica haber ocultado datos que lo hicieron incurrir en el otorgamiento de la prestación o pagos indebidos. Merece total rechazo la terminología que adopta en las resoluciones cuando acusa al titular de haber incurrido en estas conductas, relativizando que en la mayoría de los casos el acusado, había aportado al sistema durante 50 ó más años A los efectos de una debida aplicación de esta figura liberatoria de deudas, no adquiere importancia si los beneficiarios tuvieron la intención de hacer incurrir en el pago indebido ó existió falta de actitud fiscalizadora de los organismos El artículo .4017 del Código Civil establece que: “ Por sólo el silencio o inacción del acreedor, por el tiempo designado por la ley, queda el deudor libre de toda obligación, Para esta prescripción no es preciso justo título, ni buena fé”. El artículo 929 del Código Civil, añade el siguiente concepto: “ El error de hecho no perjudica, cuando ha habido razón para errar, pero no podrá alegarse cuando la ignorancia del verdadero estado de las cosas proviene de una negligencia culpable” La nota a esta norma, aclara que : “En general, el que se engaña sobre sus propios actos, o sobre su propia capacidad de derecho, no puede invocar este error, porque el supone una gran negligencia” Este concepto nos remite a la teoría del error excusable o inexcusable, o sea a la razón para errar. El organismo no tiene justificativo para errar porque dispone de todos los elementos de información, verificación, control para ejercer su función. Debe tutelar el derecho y proteger al administrado. Estas reflexiones nos inducen a afirmar que los errores del organismo en el dictado de resoluciones o determinación de los haberes o ausencia de verificación oportuna, son inexcusables
Ahora bien, cual es el hecho o acción que el organismo elige para declarar que ha quedado interrumpido el plazo de prescripción? Evidentemente, el momento en que el ente administrativo “ se da cuenta” que existió la supuesta irregularidad. Veamos cual es el criterio que el Código Civil ha plasmado en esta cuestión: “ Cuando por razón de dificultades o imposibilidad de hecho, se hubiere impedido temporalmente el ejercicio de una acción, los jueces están autorizados a liberar al acreedor o al propietario de las consecuencias de la prescripción cumplida durante el impedimento” ( Artículo 3980, primera parte) . Resulta pertinente también, tener presente el artículo 4033: La acción de los acreedores para pedir la revocación de los actos celebrados por el deudor en perjuicio o fraude de sus derecho, prescribe por un año contado desde el día en que el acto tuvo lugar o desde que los acreedores tuvieron noticia del hecho” Sostenemos que los entes administrativos estaban en condiciones y obligados a extremar el celo en el cumplimiento de su misión, para con el Estado y para con el afiliado. ya fuere solicitando informes a los demás organismos o verificando sus propios expedientes, circunstancia que no los exime de su pasividad demostrada en el tiempo. En este tema, reproducimos el concepto desarrollado por Pablo Lazzatti en “El derecho a la percepción de los bonos previsionales por parte de los derecho habientes: prescripción del art.82 de la ley 18.037” en el que afirma que para que pueda operar la “ dispensa de la prescripción corrida”, deben darse tres requisitos: 1) Que medien dificultades o imposibilidad de hecho que impidan el ejercicio de una acción. 2) Que el impedimento exista al tiempo de vencimiento del término de prescripción. 3) Que desaparecido el obstáculo se haga valer el derecho en el plazo de tres meses Resulta público y notorio a quienes patrocinamos a personas involucradas en este procedimiento que el accionar de la ANSeS se encuentra alejado de estas regulaciones de observación obligatoria. Se produce en todos los casos, la situación de David y Goliat, donde no es difícil presumir quien es quien
No existe discrepancia sobre el plazo de prescripción decenal con respecto a aportes y contribuciones con destino al pago de las obligaciones de la seguridad social · Con respecto al tiempo que rige en los pedidos de abonar haberes devengados en el caso de solicitud de beneficio o de reajustes, rige el artículo 168 de la ley 24.241 y fue ratificado en el caso “ JAROSLAVSKY BERNARDO” ( 26/2/85) · La Corte Suprema se ha expedido en “ARANA NESTOR” 306:495 en 25/5/84 declarando la constitucionalidad de las normas que fijan distintos períodos de acogimiento a la prescripción liberatoria para el pago de haberes por parte de los organismos previsionales y el pago de aportes y contribuciones de los obligados. La cuestión en esta litis llevaba a comparar distintas calidades de créditos: como lo son los recursos de la seguridad social que deben atender las contingencias, con haberes previsionales que dependen de la oportunidad en que se inicia el pedido de beneficio o diferentes reajuste de haberes. * Hemos ubicado un fallo reciente de la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, “Romito, Francisco Antonio c/ ANSeS” sentencia interlocutoria 50.954, causa 14.029, del 8/5/2000, en el que se revoca la sentencia del Inferior, estableciendo que el artículo 16 de la ley 14.236 . establece que el plazo decenal es aplicable a toda acción previsional en la que el acreedor resulte el Estado. Disentimos con los argumentos que justifican la sentencia que se apoya en la ley 14.236. en tanto el artículo en cuestión se refiere expresamente y únicamente a “ las acciones por cobro de contribuciones, aportes y multas y demás obligaciones emergentes de las leyes de previsión social prescribirán a los diez años” . De la letra de ley, solamente se desprende que el legislador se refiere a las obligaciones emergentes de las leyes de previsión, como lo son los aportes y contribuciones, sin referirse a haberes, en tanto que en el año de su dictado en 1954 eran nulos los casos de posibles reintegros de haberes, por lo que creemos errónea la fundamentación de la sentencia. * Por última, resulta relevante recordar el Mac Kay Zernik, Sergio c/ Caja Nacional de Industria, Comercio y Actividades Civiles” ( 3/11/88) en el cual la Corte Suprema sentó las siguientes premisas: En este antecedente el actor planteó la no aplicación del plazo del artículo 82 de la prescripción, en tanto el organismo había determinado incorrectamente el haber y no se habían liberado los topes de la ley 21.118. Nuestro Alto Tribunal, superando el plenario existente sobre el tema que consideraba aplicable para el reclamo la prescripción decenal del artículo 82, adopta la posición de la minoría del plenario, que había establecido “que para que el plazo de la prescripción liberatoria de este artículo comience a correr, es necesario que el acreedor se mantenga en inactividad en el reclamo de un derecho cuyo ejercicio se encuentre expedito...”, circunstancia que no se daba en ese caso. Aplicando esta doctrina a contrario sensu, resulta que el derecho de la administración previsional a ejercer su derecho o sea el control y verificación de las prestaciones se encontraba siempre expedito, por lo que la prescripción liberatoria a favor del beneficiario comenzó a correr desde el momento del otorgamiento de la prestación o pago de los haberes que se encasillaron como “ erróneos” Todos los argumentos dados tienden a que la Administración modifique su criterio considere que el plazo de la prescripción comienza a correr desde el acto que concedió el beneficio o a partir de los pagos considerados incorrectos, debiendo aplicarse uno de los plazos del artículo 168 de la ley 24.241 . Nuestra postura tiende a aplicar normas que regulan elementos y consecuencias homogéneos: si se abonan haberes de acuerdo a dicha norma, se debe solicitar el reintegro de haberes con igual plazo de prescripción.
En las situaciones descriptas, el organismo previsional aplica la prescripción de dos años en contra del beneficiario, recurriendo también simbólicamente a otra ficción: adopta como fecha de corte ( supuesta solicitud) para la procedencia del reajuste la del momento procesal del dictado de la resolución que extingue el beneficio o que decide afectar haberes. O sea que cercena el derecho a la acumulación de cómputos desde que se iniciaron las respectivas solicitudes, aplicando una pena de pérdida al mismo, en abierta violación del artículo 82 de la ley 18.037 . El fallo comentado Mac Kay concluye que “ Esta conclusión es la que se compadece con los principios que informan la materia previsional y con los que protegen el derecho alimentario en juego, pues decidir en contra los intereses de la clase pasiva cuando la falta de percepción de sus créditos responde a la conducta negligente de la Administración llevaría al desconocimiento de la norma constitucional que impone otorgar y asegurar “ los beneficios de la seguridad social, con carácter integral e irrenunciable” 1. HORACIO DE LA FUENTE Prescripción y Caducidad Nombrado en “Tratado de Derecho del Trabajo” de Vazquez Vialard Antonio.B.S.Astrea 1984 2. PEDRO LAZZATTI “El derecho a la percepción de los bonos previsionales por parte de los derecho habientes: prescripción del art.82 de la ley 18.037”. Editorial Jubilaciones y Pensiones. Revista de Jubilaciones y Pensiones No. 43 Pag. 5/8. “ 3. RAÚL C. JAIME Y JOSE I. BRITO PERET Régimen Previsional. Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. Ley 24.241 Astrea.1996
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