I Congreso Argentino de Prevision Social - Derecho

El análisis de la estructura de la previsión social en la Argentina supone reconocer la existencia de una variedad de sistemas y organismos previsionales compatible con la estructura federal del país, y con la temprana evolución de la cobertura de las contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento en el sur del continente americano.

En la actualidad, luego de la reforma del año 1993, existen y funcionan en plenitud: 13 Cajas o Institutos de Previsión Provinciales no transferidos a la Nación, alrededor de 25 cajas municipales, 68 Cajas de Previsión Social para Profesionales, algunas cajas de previsión para empleados de Bancos provinciales, otras para el personal policial de provincias, y además funcionan regímenes especiales de previsión para las FF.AA. y organismos de seguridad.

Ante este esquema, y desde hace mucho tiempo, existe la preocupación de resolver la problemática que esta diversidad de organismos presenta para quien ha desempeñado actividades en forma sucesiva o simultanea en algunos de ellos, efectuando aportes personales, y sus empleadores las contribuciones patronales.

En el año 1946 se dictó el decreto 9316, ratificado por la ley 12.921, que estableció en el país el denominado régimen de reciprocidad jubilatoria, que permite -a efectos de obtener una prestación de vejez, invalidez o fallecimiento- sumar todos los servicios -no simultáneos- prestados y todas las remuneraciones percibidas, en cualquier sistema previsional integrante del régimen. [1]

Estructurado como un régimen abierto, al que luego adherirían las provincias, y con ellas los Institutos de Previsión Provinciales, las Cajas de empleados de Bancos públicos, y algunas cajas policiales existentes en el ámbito provincial; este régimen aún subsiste regulando la relación de las cajas o sistemas públicos provinciales, entre ellas y frente al sistema nacional de jubilaciones y pensiones.

Las Cajas de Previsión Social para Profesionales no se incorporaron al régimen. Y recién en el año 1981, con la Resolución 363 de la -en entonces- Subsecretaría de Seguridad Social de la Nación, se aprobó un convenio de reciprocidad celebrado entre las Cajas para profesionales y las Cajas Nacionales de previsión (luego reemplazadas por el Instituto Nacional de Previsión y más tarde por la ANSeS), que estableció un nuevo régimen de aplicación a los organismos para profesionales que los suscribieron y para los que luego adhirieron.[2]

Uno y otro sistema de reciprocidad vigentes en la actualidad, presentan particularidades que los diferencian, ya sea en cuanto a las pautas de aplicación de los mismos, como a los mecanismos de financiamiento y transferencias de recursos para el pago de las prestaciones.

El único de proyecto de ley de reciprocidad que tomo estado parlamentario, fue el elaborado por el Diputado Nacional (m.c.) Rodolfo Gazzia, y en base a una propuesta del COFEPRES, Consejo Federal de Previsión Social, que rescataba el mecanismo del convenio celebrado con las cajas de previsión social para profesionales.

Con la reforma del año 1994, encontramos que la ley 24.241 contiene una única disposición sobre reciprocidad, la referida a la regla de la caja otorgante de la prestación (aquella en la que el trabajador haya prestado la mayor cantidad de años de servicios con aportes), y ninguna referencia a la reciprocidad y transferencia de aportes entre los organismos existentes y las AFJP. [3]

La reforma tampoco alcanzó el objetivo de instituir un sistema centralizado eludiendo las cuestiones relacionadas con la reciprocidad o portabilidad de fondos. Subsisten –como se dijo- los sistemas no transferidos de 13 provincias, entre ellas Buenos Aires, Córdoba, y Santa Fe, 68 cajas de previsión para profesionales, y una veintena de cajas municipales, de empleados de bancos públicos y de personal policial provincial.

Por ello, actualmente las solicitudes de prestaciones se resuelven aplicando el referido art.168 de la ley 24.241, que estableció una regla de caja otorgante del beneficio en función de la mayor cantidad de años de servicios prestados por el trabajador.

Debiendo recurrir a la normativa vigente antes de la reforma atinente a la reciprocidad jubilatoria, para dar respuesta a los diferentes casos que se presentan en la gestión de las prestaciones. No existen soluciones para la portabilidad de fondos y otras situaciones derivadas de la existencia de cuentas individuales de capitalización.

Esta situación a generado y continúa haciéndolo, demoras y dudas en el otorgamiento de las prestaciones. En algún caso, las demoras si bien no se justifican, se explican en alguna medida por la ausencia de normativas expresas que den respuesta a la cuestión de la reciprocidad entre cajas de previsión y las AFJP.

Las particularidades del régimen de capitalización y de las Cuentas de Capitalización Individual, incompatibles con el sistema de transferencia de aportes, en razón del derecho de dominio –dominio imperfecto, pero domino al fin- en cabeza del afiliado respecto de los ahorros previsionales depositados en la cuenta de capitalización individual, impulso a los organismos de supervisión y control, como la Superintendencia de AFJP y la Secretaría de Seguridad Social, a dictar normas interpretativas, que en algún caso aportó mayor confusión a esta cuestión.

4. Los Convenios Internacionales de Seguridad Social – El Convenio Multilateral del MERCOSUR

Para los trabajadores nacionales o extranjeros que hubieran prestado servicios en otros regímenes previsionales fuera del territorio nacional, existen los Convenios de Seguridad Social celebrados por Argentina y el Convenio Multilateral del Mercosur.[4]

Estos convenios están basados en la posibilidad de totalizar (sumar) los años de servicios prestados en forma sucesiva en los estados contratantes, y que permiten percibir la porción de las prestaciones a cargo de cada estado en función de la prorrata tempore, es decir que el haber del beneficio será abonado con participación de los organismos que reconocen servicios, en función del tiempo de servicios prestados en su propio régimen previsional.

Los convenios se habían celebrado antes de la vigencia del SIJP, no preveían la existencia de fondos de jubilaciones y pensiones, y cuentas individuales, solo aportaban soluciones para los sistemas clásicos de reparto o de capitalización colectiva.

En especial en el Convenio Argentino - Chileno firmado en año 1972 que dispone que el mismo no se aplicará a las disposiciones legales que instituyan nuevos regímenes de seguridad social.

Recién con la reforma realizada al acuerdo administrativo complementario del Convenio Argentino Uruguayo de Seguridad Social, aparece la posibilidad de transferir los fondos ahorrados desde una AFJP a una Administradora de Fondos de Ahorros Previsionales (AFAP) del Uruguay, o viceversa, a opción del beneficiario en el momento de obtener la prestación jubilatoria. Aparece aquí regulada la cuestión de la portabilidad de fondos.

Este mecanismo mantiene la solución de la prorrata tempore respecto de los componentes de las prestaciones a cargo de los regímenes públicos, que existen en ambos países, en razón de ser los únicos sistemas mixtos de los países que implementaron las reformas a sus sistemas de pensiones en latinoamerica. En ambos encontramos un régimen de capitalización administrado por empresas privadas, y un régimen público que otorga un componente a cargo del estado en las prestaciones del sistema.

Idéntica solución había incorporado el Acuerdo de Mercosur que no ha sido aprobado aún por los gobiernos de los países contratantes, y fue justamente la presunción de demoras en la aprobación por los estados que lo habían suscripto, la que llevó al subgrupo de trabajo a recomendar la adopción del mecanismo de portabilidad a través de los acuerdos administrativos complementarios de los convenios vigentes.

Desde fines del año 1999, aparece entre las normas reglamentarias vigentes, una que ha pasado inadvertida para muchos, es la Resolución Conjunta 12/99 SAFJP, 521/99 - ANSeS y 27.188/99 – SSN, dictada “con el objeto de establecer el cómputo recíproco a los fines jubilatorios de los servicios no simultáneos comprendidos en las Cajas Nacionales de Previsión, el ex -Instituto de Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires y en las cajas o institutos provinciales y municipales de previsión, con las Cajas Provinciales para Profesionales, y de éstas entre sí, con sujeción a las normas que se determinen en dichos convenios. [5]

La Resolución se dictó con el fin de instrumentar la aplicación de la Resolución SsSS Nº 363/81 en el régimen de capitalización creado por la Ley Nº 24.241. Por lo tanto, establece claras disposiciones para la resolución de los diferentes supuestos que pudieran presentarse ante las solicitudes de las prestaciones de vejez, invalidez y fallecimiento, que otorguen las AFJP o en las que las AFJP sean participantes, y además intervengan en dicha situación previsional alguna Caja de Previsión para Profesionales.[6]

A modo de resumen podemos decir que la resolución incorpora la prorrata tempore aún en las transferencias de capitales complementarios a cargo de las AFJP y eventualmente también a cargo del régimen público, Una solución que de alguna manera había incorporado el decreto 55/94 para resolver el costo de la transición, a través de la proporción a cargo del régimen e reparto, para el supuesto de prestaciones de invalidez o fallecimiento de trabajadores que se encontraren aportando a una AFJP y hubieran efectuado aportes en el sistema público anterior a la reforma de 1993.[7]

La situación descripta, ausencia de normas que resuelvan algunas situaciones de la reciprocidad jubilatoria con las AFJP, necesidad de una normativa en materia de jubilaciones y pensiones aplicable al Mercosur y a los trabajadores que hayan desempeñado actividades en países con los que existen tratados de seguridad social y se han modificado los sistemas de pensiones, y fundamentalmente la cantidad y diversidad de organismos de previsión social existentes en el país, imponen la búsqueda de una legislación que de respuesta adecuada a todos estos temas.

En suma, se hace necesario el dictado de una normativa que resuelva en forma integral la reciprocidad jubilatoria, permitiendo el reconocimientos de todos los servicios, estableciendo mecanismos de compensación de aportes y contribuciones, o pago proporcionales a prorrata (parece lo más conveniente), y además incorpore elementos que permitan la portabilidad de fondos, todo de acuerdo a reglas de aplicación en el ámbito nacional e internacional.

Pero, hasta tanto esto ocurra, debemos resolver las situaciones prácticas que se presentan a diario en relación a esta temática, y más aún en situaciones frecuentes –como el caso de los profesionales universitarios- en las que se desarrollan actividades en forma sucesiva y/o simultánea en diferentes sistemas de previsión, públicos, provinciales o municipales, de Previsión Social para Profesionales Universitarios o al SIJP, y aún dentro de este último habiendo optado por el sistema de capitalización.

Las AFJP, las cajas de previsión social para profesionales, los institutos de previsión provinciales no transferidos, la ANSeS misma, deben resolver solicitudes de prestaciones previsionales todos los días, y no pueden dejar de resolver dichas solicitudes, ya que detrás de cada una de ellas hay un trabajador, un grupo familiar, acuciados por una necesidad derivada de la contingencia social que enfrentan. Una necesidad a la que deberá darse respuesta rápidamente.

7.1 Hasta tanto se dicten las reglas de un régimen de reciprocidad jubilatorio que supere las deficiencias que presenta el –ahora- incompleto régimen establecido hace más de 50 años, y que permitió articular los servicios prestados en forma sucesiva o simultanea por los trabajadores en los diferentes sistemas vigentes en nuestro país, proponemos la aplicación analógica de las únicas disposiciones que dan respuesta adecuada a la problemática, que tratamos hasta aquí de sintetizar, y son las siguientes:

Resolución Conjunta SAFJP 12/99, que regula la aplicación de la Resolución de la SsSS de la Nación 363/81, entre el régimen de capitalización –las AFJP- y las Cajas de previsión social para profesionales.

El Acuerdo Administrativo Complementario del Convenio de Seguridad Social Argentino- Uruguayo.

7.1 En realidad estamos hablando en un caso o en otro, de la aplicación de la prorrata tempore, es decir que cada régimen abonará su participación en función del haber determinado según su propia normativa y la cantidad de años de servicios prestados en su propio régimen en el orden nacional; y permitiendo la transferencia o portabilidad de fondos ahorrados en cuentas de capitalización individual entre Administradoras de Pensiones de los países contratantes.

[1] Art.7. Decreto ley 9316/46 “ La sección o Caja otorgante de la prestación en el caso de servicios comprendidos en distintos regímenes de previsión aplicará las disposiciones orgánicas que la rijan, a los efectos de la determinación del monto de la prestación, considerando todos los servicios y la totalidad de las remuneraciones percibidas, como prestadas y devengadas bajo su propio régimen.”

[2] Ratificó el convenio de reciprocidad suscripto el 29 de diciembre de 1980 entre los directores nacionales de las Cajas Nacionales de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles, para el Personal del Estado y Servicios Públicos y para Trabajadores Autónomos, por una parte, y por la otra representantes de cajas de previsión y seguridad social de distintas provincias, con las modificaciones introducidas por la ex Subsecretaría de Estado de Seguridad Social.

[3] El decreto ley 9316 establecía otras reglas de Caja otorgante diferente, los últimos 3 años de servicios o a opción en la que hubiera aportado por lo menos 5 años, y la ley 18.037 fijó la opción en 10 años como mínimo.

[4] La Argentina celebró convenios en materia de Seguridad Social con BRASIL, CHILE, PERU, URUGUAY, ESPAÑA, ITALIA, GRECIA, y PORTUGAL, (el convenio con Perú no está vigente).

[5] Artículo 1º - Cuando el régimen de capitalización resultare otorgante por aplicación de la Resolución SsSS Nº 363/81, se aplicarán las siguientes normas para la determinación de la prestación previsional:

a) la determinación de la regularidad de aportes se realizará conforme las disposiciones de la Ley Nº 24.241 y sus normas reglamentarias, teniendo en cuenta para tal determinación los servicios reconocidos por las cajas participantes;

b) el ingreso base y la base jubilatoria se determinarán conforme las disposiciones de la Ley Nº 24.241 y sus normas reglamentarias;

c) los capitales que deben integrarse en virtud de las obligaciones previstas en los artículos 95 y 96 de la Ley 24.241 se proporcionarán de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto Nº 55/94 y con relación al tiempo de servicios reconocidos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

Art. 2º - Cuando el régimen de capitalización individual resultara participante por aplicación de la Resolución SsSS Nº 363/81, se aplicarán las siguientes normas para la determinación de la prestación previsional:

a) reconocido el derecho a la pensión por fallecimiento o al retiro por invalidez por la caja otorgante, la integración del capital complementario se realizará conforme lo dispuesto en el inciso c) del artículo 1º de la presente;

b) reconocido el derecho a la jubilación ordinaria por la caja otorgante, el afiliado dispondrá del saldo de la cuenta de capitalización individual conforme las modalidades previstas en los artículos 101, 102 y 103 de la Ley Nº 24.241.

Art. 3º - El pago del haber de las prestaciones determinadas conforme la presente resolución será abonado a los beneficiarios por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones en la forma prevista en la reglamentación vigente.

[6] Resuelve también la situación en la que intervenga algún Instituto de Previsión provincial, una AFJP y una Caja de previsión social para Profesionales.

[7] Decreto 55/94 reglamenta el art.27 de la ley 24.241. Fue modificado por el decreto 728/2000, y luego por el nuevo art.27 de la ley 24.241, modificado por el DNU 1306/2000, y reglamentado por el decreto 300/2001.